Appalti, formazione e lavoratori: intervista all’Avv. Brugnoletti
“La Pandemia ha fatto emergere l’importanza del nostro Settore, da invisibili a visibili sono diventati soprattutto le lavoratrici e i lavoratori che hanno dovuto affrontare in prima linea l’utilizzo di nuovi strumenti e procedure. Abbiamo il piacere di pubblicare questa importante intervista all’Avv. Massimiliano Brugnoletti sul tema della formazione professionale. Mettere al centro le persone per noi di ONBSI significa anche incentivare e mettere in campo azioni per rendere sempre più efficace e di qualità la formazione per i nostri operatori. Con questa intervista iniziamo un percorso, nei prossimi mesi il nostro Ente sarà in grado di offrire interventi mirati di formazione per il personale del settore dei Servizi di Pulizia/Multiservizi.”
Andrea Laguardia – Presidente ONBSI
Titolare dello Studio Legale Brugnoletti & Associati, Massimiliano Brugnoletti è un avvocato esperto in contrattualistica pubblica, consulente di numerose imprese che operano negli appalti pubblici e nei servizi pubblici locali, assicurando sia l’attività di consulenza che il patrocinio innanzi ai Tribunali Amministrativi e al Consiglio di Stato.
Ed è proprio sul tema degli appalti pubblici che lo abbiamo intervistato, ponendogli anche alcuni quesiti sul ruolo e l’importanza che la formazione professionale ricopre in questo ambito (e non solo).
Quanto conta una adeguata formazione professionale nella valutazione di un’offerta in una gara d’appalto?
In tutti gli appalti la “capacità” dei collaboratori dell’affidatario di una commessa pubblica è sempre di più l’elemento importante: le “persone” che assicurano il servizio o eseguono l’opera, ma anche quelle che in azienda allestiscono le forniture per la Pubblica Amministrazione, sono il “bene” più prezioso del processo industriale che il concorrente può offrire alla Stazione appaltante. Certamente “pesa” l’organizzazione imprenditoriale della società; è anche un valore irrinunciabile la “robustezza” economico-finanziaria della società stessa, come indispensabile la “visione” e le capacità manageriali dei dirigenti e dell’imprenditore; ma non v’è dubbio che, “nel bene” (la migliore performance nell’espletamento dell’appalto) o “nel male” (la cattiva esecuzione che comporta l’illecito professionale), la capacità dei lavoratori impiegati nella commessa sia fattore decisivo.
Di ciò dovrà essere sempre più consapevole la parte pubblica. E ci sono in verità tutti gli elementi affinché questo avvenga: uno dei pilastri della riforma degli appalti del 2014 (direttive) / 2016 (codice degli appalti) è l’attenzione a tutto il processo di acquisto della Pubblica Amministrazione.
L’attenzione non è più limitata alla “gara”: la normativa primaria (direttive e codice) e secondaria (linee guida ANAC e il prossimo regolamento) dà risalto anche alla fase preliminare della “programmazione” e a quella successiva dell’“esecuzione” (in quest’ambito va anche collocato il nuovo ruolo del RUP e del DEC).
La centralità del “capitale umano” presente nell’appalto mette in primo piano la competenza professionale dello stesso, quindi la sua formazione, iniziale e “continua”. Quanto a quest’ultima, approcciando l’“appalto” senza pregiudizi e schemi precostituiti, è inconfutabile che la formazione continua del personale impiegato nell’appalto, la sua permanente competenza professionale, sia l’elemento decisivo per l’efficacia di una commessa pubblica, sia l’elemento decisivo per il raggiungimento degli obiettivi che si è data la Pubblica Amministrazione nel bandire la gara, sia l’elemento decisivo per soddisfare effettivamente gli utenti, i cittadini, ultimi (e unici) beneficiari delle commesse pubbliche.
Sarebbe auspicabile, secondo lei, che le stazioni appaltanti iniziassero a valutare la qualità della formazione garantita ai lavoratori da un’impresa come elemento premiante?
Come detto, le direttive europee del 2014 (sul punto riprendendo quanto indicato dalla Commissione nel Libro Verde del 2011) hanno posto il “lavoro” al centro degli appalti pubblici (unitamente all’innovazione e all’ambiente) e il codice che le ha recepite non è stato da meno.
L’attenzione al lavoro è un file rouge che si trova in ogni fase della procedura, dalla programmazione (con l’individuazione del costo) all’aggiudicazione (con la valutazione dell’organico e del costo aziendale), sino all’anomalia dell’offerta (la cui verifica si gioca molto sul costo della manodopera). Una delle novità del d.lgs. 50/2016 è non solo aver letteralmente “impedito” di aggiudicare al “prezzo più basso” nel caso di assegnazione di appalti con un’elevata presenza del personale (comma 3 dell’art. 95), ma anche l’aver previsto la “valutazione” dell’organigramma proposto dall’offerente tra i tanti elementi di apprezzamento dell’offerta economicamente più vantaggiosa: l’art. 95, comma 6 lett. c), del codice invita infatti le Stazioni appaltanti a valutare il personale allorché questo “possa avere influenza significativa sul livello di esecuzione dell’appalto”.
La norma da ultimo citata non si riferisce esplicitamente alla “formazione”, ma è evidente che la “valutazione del personale”, soprattutto in quegli appalti in cui la capacità è elemento essenziale della performance, non può prescindere dalla valutazione delle competenze iniziali del personale (quindi il suo grado di formazione al momento dell’avvio dell’appalto), né può prescindere dal percorso formativo successivo, ossia quello che l’operatore economico avrà previsto durante l’esecuzione della commessa.
È dunque assolutamente auspicabile che le Stazioni appaltanti, al fine di individuare la “migliore” offerta, valutino la capacità del personale dell’appaltatore “nel tempo”, non solo all’inizio della commessa, ma per tutto il tempo della stessa. È quindi auspicabile che le Stazioni appaltanti prendano maggiormente in esame la citata lettera c) dell’art. 95 comma 6 del codice nel formulare la griglia di valutazione.
Quali sono gli step da compiere per garantire una continuità formativa ai lavoratori in caso di successione nella commessa tra diverse imprese?
Poiché le gare debbono essere (sempre più) aggiudicate sulla base del progetto gestionale dell’impresa concorrente, è ben possibile che l’organizzazione dell’appalto proposta dal nuovo aggiudicatario possa essere differente da quella avuta dal gestore precedente. Non solo: è ben possibile che la Stazione appaltante, sulla scorta delle esperienze passate e delle nuove tecnologie, possa dettare nel capitolato prescrizione tecniche diverse da quelle previste nella gara precedente.
Ciò determina che, se assorbito per effetto della clausola sociale, anche il personale già impiegato debba essere formato in relazione alla nuova proposta contrattuale, oltre a dover anch’esso ricevere quella formazione continua che avrebbe dovuto comunque assicurare il precedente appaltatore, laddove fosse stato nuovamente aggiudicatario.
La continuità formativa è un bene unanimemente riconosciuto e dovrebbe essere tanto più presente nelle commesse pubbliche, che hanno come destinatari i cittadini. A tal fine sarebbe assolutamente auspicabile che, oltre a indicare i livelli di inquadramento e il monte-ore, le Stazioni appaltanti comunicassero ai concorrenti gli step formativi assicurati durante la precedente commessa, al fine di permettere una proposta formativa adeguata e coerente.
In che modo la Pandemia ha evidenziato la necessità di una migliore formazione continua nei servizi ad alta intensità di manodopera?
La Pandemia ha messo in luce la centralità delle persone; non solo quelle contagiate, ma anche quelle che hanno lavorato, indefessamente per contrastare malattie e contagio. Non v’è dubbio che le tantissime imprese presenti negli ospedali per assicurare i propri servizi siano state travolte dalla situazione emergenziale e abbiano dovuto modificare “in corsa” il paradigma del lavoro e le procedure: il personale impiegato è stato la chiave di volta dell’egregio lavoro fatto. Non v’è quindi dubbio che la situazione emergenziale abbia fatto con più vigore emergere la necessità di un personale sempre pronto e preparato.
Esistono dei criteri da rispettare nell’erogazione della formazione professionale?
I criteri per la formazione obbligatoria (come quella per la salute e la sicurezza dei lavoratori) sono declinati nella normativa dettata in materia.
Con riguardo alla formazione tesa a rendere più efficiente, efficace ed economico un appalto pubblico, non vi sono invece criteri predefiniti, salvo il principio di adeguare la formazione alle “tecniche” generali del tipo di appalto e, soprattutto, calibrare la formazione a quanto previsto in gara dalla Stazione appaltante (capitolato) e quanto offerto dall’operatore economico aggiudicatario (progetto di gestione).
È davvero auspicabile che entrambe le parti mettano maggiormente a tema la centralità del capitale umano, con indicazioni specifiche nei capitolati da parte delle Stazioni appaltanti e con una maggiore attenzione in offerta da parte dei concorrenti.
Ringraziamo moltissimo l’Avvocato Brugnoletti per le interessanti informazioni fornite durante l’intervista.